【学研探索】百年土地制度变革的实践和启示
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由重庆市规划和自然资源局主管、重庆市规划展览馆（重庆市规划研究中心）主办的《城市地理》杂志“学研探索”栏目，为读者打造一扇展示与研究规划和自然资源的窗口。
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百年土地制度
变革的实践和启示
《城市地理》
2022年第06期
学研探索
引
言
土地是财富之母，是生产、生活、生态之基，是人民群众安身立命之本，与经济社会发展密切相关。一百年来，中国共产党领导人民取得彪炳史册的光辉业绩，有效解决了土地问题，让“民有恒产”和“梦圆安居”的千年梦想变成现实。
百年土地制度变革实践，让广袤富饶的土地真正为人民所有。图为一望无垠的稻田。
一、百年土地制度变革风云激荡
百年风云激荡，无论是革命年代，还是社会主义建设和改革开放时期，党始终十分重视土地问题，持续推进土地制度改革，解放和发展了社会生产力，得到广大人民的拥护。
（一）1921年~1949年，推动“耕者有其田”
中国共产党成立不久，就深刻意识到农村是革命的重点，土地是革命的关键。1922年6月，《中共中央第一次对于时局的主张》提出“没收军阀和官僚的财产，将他们的土地分给贫苦农民”。1927年“八七会议”确立了土地革命与武装斗争的总方针。1928年，总结井冈山根据地土地革命实践经验，制定了党史上第一部成文《土地法》。随后，土地革命在全国各根据地纷纷展开。1937年全面抗战爆发，中日民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾。党中央及时调整土地政策，提出“地主减租减息、农民交租交息”的土地方针，团结巩固了抗日统一战线。抗战胜利后，人民群众获得耕种土地的呼声愈发强烈。1946年5月，党中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》，支持将地主的土地分配给无地、少地的农民。1947年，全国土地会议通过《中国土地法大纲》，明确“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”“废除一切地主的土地所有权”，解放区群众分得大量土地。
（二）1949年~1978年，探索社会主义土地公有制
新中国成立初期，新解放区群众还没来得及分得土地。1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》颁布，明确“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制”。1952年底，全国性的土地改革基本完成，消灭了延续两千多年的封建土地所有制，“耕者有其田”的梦想变成现实，农民生产积极性空前高涨，农业产量大幅提升。1956年，党的八大召开，提出集中力量发展生产力，遗憾的是八大确立的正确方针、政策没有贯彻。随后，“大跃进”、人民公社化掀起高潮，绝大多数农村土地收归人民公社、生产大队、生产队三级所有。1966年至1976年期间，错误的土地生产资料所有制延续，劳动与分配脱钩、平均主义、大锅饭盛行，社会主义建设事业遭受严重挫折。
（三）1978年~2012年，构建城乡土地产权制度
1976年后，百废待兴，党因势利导推进了具有划时代意义的土地制度改革，以农村家庭联产承包责任制和国有土地有偿使用制度改革为代表，极大地解放发展了社会生产力。在农村，发端于1978年安徽凤阳小岗村的大包干改革在全国推开，至1986年家庭联产承包责任制在我国全面确立，协调了国家、农民和集体利益，农民生产积极性和单位劳动生产力大幅提升。在城市，实行国有土地有偿使用制度改革，引入市场机制来调节城镇土地供求关系，土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变，长期沉睡的土地价值被唤醒。1986年6月，全国人大通过新中国第一部《土地管理法》，明确“国家依法实行国有土地有偿使用制度”“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。1990年，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对城镇土地使用权的出让、转让、出租、抵押进行了规定。随后住房商品化、社会化改革政策加快配套，土地、住房市场加快形成。1998年8月，九届全国人大四次会议修订通过《土地管理法》，建立土地用途管制制度体系，对耕地实行特殊保护。2003年，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”“保障农民权益、控制征地规模”等，城乡土地用途管制力度加大。一系列土地政策“组合拳”，在守住耕地红线、粮食安全底线的同时，释放了资源要素市场活力，加快了我国工业化、城镇化进程，城乡面貌焕然一新。
土地住房制度改革，助推城乡面貌发生天翻地覆的巨变。图为长江、嘉陵江交汇处的重庆城市风貌。
（四）2012年以来，土地制度改革再出发
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。在全面深化改革的大背景下，土地制度改革再出发。2013年12月，中央农村工作会议提出，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。2015年10月，党的十八届五中全会要求，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对土地所有权、承包权、经营权“三权分置”作出顶层制度安排，成为家庭联产承包责任制之后中国农村土地制度的重大创新，我国农村基本经营制度焕发出新的生机、活力。与此同时，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点在重庆市大足区等全国33个县（市、区）开展，赋予农村集体土地与城镇国有土地同等权能，闲置低效的农村集体经营性建设用地焕发出活力、价值，走出了一条“土地增效、农民增收、集体壮大和产业升级相辅相成”的改革试点之路。另一项重大改革是推动土地指标跨省调剂。2015年，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确“允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”。2018年，中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。这项改革优化了全国区域、城乡土地资源配置，促进了节约集约用地，为贫困地区带去“真金白银”一千多亿，对东西部地区深化合作、协调发展、共同富裕起到了积极的带动作用。
得益于农地入市，重庆市大足区拾万镇长虹村从一个名不见经传的传统村落，蝶变为集乡村旅游、生态餐厅、农业科研、科普展馆于一体的“网红村”。图为长虹村隆平五彩田园。
二、重庆土地制度改革探索撷英
重庆是全国统筹城乡综合配套改革试验区、国家城乡融合发展试验区，有着先行先试、敢闯敢干的改革基因，近些年来在土地制度改革方面积极探索，地票制度、巴渝民宿等改革探索在全国颇具影响。
（一）地票制度改革
土地要素市场化改革方面，全国闻名的地票制度改革发端于重庆。2009年，重庆依据国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》关于“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验”的要求，正式启动地票制度改革。
地票运行分建设用地复垦、公开交易、城市落地使用三个步骤，简单来说就是对闲置的农村宅基地及其他农村集体建设用地进行复垦转为耕地，腾出建设用地指标，这个指标凭证称为“地票”，市场主体通过购买地票取得建设用地指标在城镇落地使用。12年的试验探索，形成了以“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”制度体系，地票除去复垦成本，全部收益按85：15比例归农民和农村集体经济组织所有。地票制度，建立了市场化的“远距离、大范围”城乡区域反哺机制，让远在千里之外的偏远农村地区的土地价值得以发现和大幅提升，在促进脱贫攻坚、耕地保护、城乡统筹、区域协调、助农增收、生态保护等方面发挥了重要作用。2015年，地票写入中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》，2018年入选全国改革开放40年地方改革创新40案例。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确“支持依托重庆农村土地交易所开展贫困地区建设用地增减挂钩节余指标和工矿废弃地复垦利用节余指标交易，探索区域内节余指标与长三角地区跨区域交易”，中央赋予地票改革新的使命，有望承担用地指标跨省域交易规则和服务体系构建的重任。
（二）巴渝民宿改革探索
2016年，重庆市土地资源管理部门紧扣脱贫攻坚和乡村振兴时代主题，聚焦深度贫困乡镇，以巴渝民宿为载体探路农村土地房屋制度改革，率先在城口、巫溪、彭水、酉阳等国家级贫困县的深度贫困乡镇，逐步探索形成了“共建共享、以房联营、以地入股、文旅融合、网络营销、社会参与”的发展模式。
巴渝民宿改革探索，找到了农村集体经营性建设用地入市、农民宅基地复垦为地票一次性交易之外新的通道。“以房联营”，就是巴渝民宿企业在保障农户自住、尊重意愿的前提下，对贫困农户房屋进行原址改造，房屋产权归属农户，民宿企业和农户利用改造多出的农房联合经营民宿项目，共享项目经营收益。“以地入股”，就是村社集体经济组织以存量建设用地、财政性配套基础设施作价入股，与民宿企业共同成立项目公司，共同建设、经营民宿项目，共享房屋产权和经营收益。民宿项目结合乡村旅游、农事体验、休闲度假、农村土特产销售等综合功能，具有良好的经营造血功能，能带来持续不断的经营收益，联营贫困户年均增收10万元上下，体现了很强的社会公益性，不仅盘活了乡村闲置房产，拓宽了贫困户创业增收渠道，提高了农户的市场意识和创业意识，还进一步推动民宿项目成为展示巴渝民风民俗文化的窗口，促进城乡融合发展，国务院扶贫办、自然资源部将其作为典型案例，中央电视台、新华社等进行深度报道。
巴渝民宿采用“以地入股、以房联营、共建共享”模式，探索走出促进脱贫攻坚、乡村振兴新路子。图为重庆彭水丹阳寨巴渝民宿聚落。
三、百年土地制度变革的经验启示
百年土地制度变革实践波澜壮阔，党始终秉持初心使命，坚持一切从实际出发，积极回应发展中的矛盾问题，制定符合国情的土地制度和政策，走出了一条中国特色的社会主义土地产权之路，对我们继往开来深化新时代土地自然资改革工作具有重要启示。
（一）坚持从深厚历史中吸取营养
历史从正反两方面反复昭示，土地问题事关政权存亡和人民福祉。从商周时期的井田制到北魏唐朝均田制，从鲁国初税亩到明代一条鞭法、清朝摊丁入亩，虽然一定程度上抑制了土地兼并集中、调和了阶级矛盾，但都未能从根本上动摇土地私有制，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，土地矛盾成为改朝换代的重要因素。党坚持以史为鉴，从数千年历史的经验教训中汲取智慧营养，不同时期研究制定的土地政策、领导推动的土地制度变革，都注重从根本上解决好人民群众的土地权利问题，让人民成为土地的主人，始终站在了历史正确的一边。也正因为如此，我们的土地制度改革继往开来，推陈出新，持续推进，不断创造辉煌。
（二）坚持理论与实践相结合
马克思主义是我们立党的根本指导思想。马克思主义关于土地公有制必然代替私有制、生产关系适配生产力的历史唯物主义的重要论述，为我国百年土地制度改革实践提供了有力的理论指导。党带领人民推翻封建土地所有制，逐步实现生产资料公有制，改革开放后实行家庭联产承包责任制、土地有偿使用制度、“三权分置”改革等重大调整，都是坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，坚持一切从实际出发，坚持实践是检验真理的唯一标准，体现了党解放思想、与时俱进、不断创新的精神品格，从而保证了我国的土地政策符合人民期盼，符合时代潮流，符合实践要求，成为中国特色社会主义理论体系的重要内容。
（三）坚持以人民为中心的发展思想
历代王朝和近代资产阶级都没能解决好土地问题，根本在于代表的是少数人利益而不是人民大众的利益，因此也就得不到最广大人民的长久拥护。中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命，始终代表中国最广大人民根本利益。从“打土豪分田地”的土地革命，到“耕者有其田”的土地改革，再到实行土地家庭承包责任制，无一不是尊重和保护最广大人民的土地权益，无一不是有利调动人民生产积极性，无一不是为了让人民过上好日子。近年来，党中央通过农村集体产权制度改革，推动建立“三权分置”新型土地产权制度，也是为了让发展成果更好惠及人民，让人民有更多获得感、幸福感。
（四）坚持问题导向回答时代之问
始终坚持问题导向，聚焦主要矛盾，及时回答时代之问、人民之问，是党领导土地制度改革的鲜明导向。如新民主主义革命时期，针对极少数人占有绝大多数土地问题，实行“耕者有其田”的土地政策，废除了封建土地所有制；社会主义建设时期和改革开放时期，针对土地国家集体所有对生产经营使用过得过多过死的问题，放活农村土地承包经营权、城市土地使用权，提高了生产效力，改善了城乡面貌；进入社会主义新时代，针对发展不平衡不充分、城乡发展差距大的问题，推动土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，赋予经营权法律地位和更大权能，推动城乡土地“同权、同价、同等入市”，开展土地指标跨省域调剂，有利广大人民更多分享发展红利，有利促进城乡区域协调发展。
（五）坚持试点先行稳步推进
土地制度改革涉及主体众多，利益关系复杂，牵一发而动全身，必须积极稳妥推进。百年土地制度探索，无论哪个阶段、哪项改革，都始终坚持先在局部地区试点，总结经验、发现不足，调整完善政策后在更大范围推行。如党领导制定的第一部成文土地法《井冈山土地法》，就是通过试点总结提炼而来，再逐步扩大到更多根据地；又如新中国成立初颁布的《土地改革法》，就是从老解放区的丰富实践进一步完善，再推广到新解放区；改革开放后农村土地承包责任制、城市土地有偿使用制度，新时代“三块地”改革，无一不是坚持试点示范先行，然后总结和推广基层改革的成功做法和经验，不断推进各项改革向纵深发展，从而取得更大成效。
（六）坚持党的领导不动摇
党是领导我国革命、建设、改革开放各项事业的核心力量。近代以来我国之所以能扭转历史命运、取得举世瞩目的伟大成就，最根本的在于有党的坚强领导。百年土地制度改革的所有实践和经验，都是在党的领导下进行。继续推进新时代土地制度改革，必须坚持党的全面领导不动摇，坚决维护党的核心和党中央权威，充分发挥党的领导政治优势，自觉拥护“两个确立”、践行“两个维护”，胸怀“国之大者”，不折不扣把党中央决策部署落到实处，更好地赢得历史、赢得人民。
作者简介
吴东平
中央党校经济学研究生，曾在《光明日报》《经济日报》《重庆日报》《中国土地》《城市地理》等报刊公开发表文章数十篇。现就职于重庆市规划和自然资源局，长期从事国土空间规划、自然资源保护与利用政策研究。
来源：《城市地理》
供稿：吴东平
供图：吴东平
美编：张雪
责编：叶倩
主编：王旭
出品：重庆市规划展览馆多媒体工作室